Intervento italiano nel Levante: ma ‘ndo vai, se...
La lista di argomenti di cui vorrei parlarvi, e tra cui vi sono ovviamente quelli che mi avete richiesto, sta crescendo in maniera esponenziale. Ma trattandosi di un blog a cadenza settimanale, ogni volta sono costretta a scegliere. Forse sarebbe stato opportuno, visto che il 10 ottobre è stata la giornata contro la pena di morte, pubblicare un articolo in cui si affronta quel tema in maniera un po’ fuori dagli schemi, senza schierarsi a favore o contro. Pur garantendovi che lo farò, mi è sembrato però più urgente affrontare un altro tema, che segue il filone iniziato con il precedente post: l’eventuale intervento militare dell’Italia nel Levante. Colgo questo spunto per raccontarvi un po’ di cose.
Ripartiamo da dove ci eravamo lasciati. Gli USA e gli occidentali con il loro intervento in Siria, senza mandato ONU, stanno violando il divieto di uso della forza armata. Al contempo, stabilendo nelle loro prerogative che Assad non sia il legittimo governante della Siria, stanno violando il principio di non ingerenza negli affari interni di un altro Stato.
Ora, se l’Italia intervenisse in Siria violerebbe almeno uno dei due succitati principi. Difatti, nelle cronache di questi giorni sento parlare per il momento solo di Iraq, dove abbiamo detto che la responsabilità per l’illecito internazionale commesso viene meno grazie al consenso dello Stato territoriale, in questo caso appunto l’Iraq.
Facciamo però l’ipotesi che a un certo punto la coalizione chieda, o l’Italia stessa si proponga, di effettuare bombardamenti anche in Siria; che dire?
Si potrebbe sostenere che magari lo facciamo, per esempio, all’interno di una missione NATO (le ultime mosse questo fanno pensare) e quindi è tutto a posto.
E no, proprio no!
Dunque, il fatto che la NATO sia intervenuta in Kossovo o in Afghanistan o altrove non significa che tutte le missioni NATO siano legittime. La NATO è da considerarsi un’organizzazione regionale (nel senso che si rivolge a una regione del pianeta, in questo caso alla zona del Nord Atlantico) come prevista dall’art. 52 della Carta ONU. E, in quanto tale, le si applica anche il successivo art. 53, che vi riporto per intero:
“ 1. Il Consiglio di Sicurezza utilizza, se del caso, gli accordi o le organizzazioni regionali per azioni coercitive sotto la sua direzione. Tuttavia, nessuna azione coercitiva potrà venire intrapresa in base ad accordi regionali o da parte di organizzazioni regionali senza l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, eccezion fatta per le misure contro uno Stato nemico, ai sensi della definizione data dal paragrafo 2 di questo articolo, quali sono previste dall’articolo 107 o da accordi regionali diretti contro un rinnovarsi della politica aggressiva da parte di un tale Stato, fino al momento in cui l’organizzazione potrà, su richiesta del Governo interessato, essere investita del compito di prevenire ulteriori aggressioni da parte del detto Stato.
2. L’espressione “Stato nemico” quale è usata nel paragrafo 1 di questo articolo si riferisce ad ogni Stato che durante la seconda guerra mondiale sia Stato nemico di uno dei firmatari del presente Statuto.”
Quindi, l’unica eccezione alla norma (divieto!) che ho evidenziato in grassetto è che si debba agire contro uno Stato nemico, che come desumerete dalla parte finale dell’articolo, non erano altri che Italia e Germania. Ovviamente questa parte dell’articolo è passata in desuetudine, noi ormai siamo Stato EX nemico. Quindi, non esistono più eccezioni al divieto di azione coercitiva da parte di un’organizzazione regionale SENZA autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Quindi anche se la NATO decidesse di intervenire, nel caso in cui il Consiglio di Sicurezza non dà l’ok, l’azione è in tutto e per tutto illegittima.
Quand’è che la NATO, secondo il proprio trattato istitutivo, può intervenire?
La disposizione che ci interessa è l’articolo 5, il quale dice:
“Le Parti convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o America Settentrionale, sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le Parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse nell’esercizio del diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall’art. 51 dello Statuto della Nazioni Unite, assisterà le Parti o la Parte così attaccate intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altri Parti, l’azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l’uso della forza armata”. Mi pare chiaro, quindi, che la NATO è sì un’alleanza militare, ma è legittimata ad agire solo in autodifesa. È un’organizzazione difensiva, non aggressiva.
Ora, pensando a ritroso ai fatti della storia, la percezione che molti o tutti abbiamo avuto è che la NATO fosse il braccio armato dell’ONU in molte occasioni. E così effettivamente è stato in certe occasioni, ma per un semplice motivo. La Carta ONU, per consentire al Consiglio di sicurezza di adottare misure implicanti l’uso della forza armata (di cui vi ho parlato nel precedente post), aveva previsto l’istituzione di un esercito proprio dell’ONU (non i caschi blu che conosciamo oggi) composto da truppe inviate dai singoli Stati membri e che venivano guidati da un Consiglio di Stato Maggiore ONU. Consiglio che però non è mai stato creato. Così per bypassare questa mancanza, quando è stato necessario intervenire si è spesso delegato alla NATO il comando e la direzione delle operazioni. Ma rimanevano pur sempre azioni ONU.
Il momento di rottura di questo andamento è avvenuto nel 1999. Ricordate che la NATO intervenne in Kossovo? Ricordate che l'allora governo D’Alema ottenne l'autorizzazione alla partecipazione italiana all’intervento?
Bene, non è bello a dirsi ma eravamo illegali. Completamente illegali. Se nel tempo vi hanno convinto che agire sotto il mandato NATO, anche senza autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, è sempre legittimo, beh, vi hanno raccontato una bugia.
Ricostruiamo un attimo i fatti (solo perché un po' più lontani nel tempo rispetto a quelli che citerò più avanti): la guerra in ex Jugoslavia era finita nel 1995 con gli accordi di pace di Dayton. Tuttavia, all’interno dell’allora Serbia-Montenegro (il Montenegro diventerà indipendente solo nel 2006), c’era la situazione piuttosto complessa del Kossovo. Una regione che faceva (e fa tuttora parte) della visione della Grande Serbia storica, ma che tuttavia è a maggioranza albanese. Oltre a una differenza etnica (serbi da un lato e albanesi dall’altro), anche una differenza religiosa (i serbi in prevalenza sono ortodossi, gli albanesi perlopiù musulmani). In passato il Kossovo aveva goduto dello status di provincia autonoma, ma nel 1989 Milosevic aveva loro tolto tale autonomia, smantellando letteralmente tutte le istituzioni che il Kossovo si era dato per l’autogoverno. Da allora, iniziò la “rivolta” dei kossovari, attraverso due vie:
quella pacifica con a capo lo scrittore Ibrahim Rugova, che divenne il primo presidente della Repubblica albanese del Kossovo – ancora all’interno della Serbia – dal 2002 (quindi dopo l’intervento NATO);
quella violenta, attraverso l’organizzazione, a tratti terroristica, dell’UCK, che ha visto uno dei suoi leader Hashim Tachi dichiarare l’indipendenza del Kossovo nel febbraio 2008 ed esserne primo ministro fino all’anno scorso. Uomo di cui tacerò per il momento le sospette – e neanche tanto! – attività criminali.
Questo iter indipendentista ovviamente non andava bene a Milosevic e alla sua visione della grande Serbia, per cui iniziarono all’interno del territorio kossovaro varie attività di repressione e di crimini, che potremmo definire senza dubbio alcuno crimini contro l’umanità.
Siamo nel 1999. In quello stesso anno la NATO adotta il suo nuovo concetto strategico, che può riassumersi in:
1) estensione dell’operatività dell’organizzazione fuori dalle previsioni dell’art. 5 del Trattato (l’articolo ce vi ho riportato su);
2) indipendenza operativa dalle scelte del Consiglio di Sicurezza;
3) ampliamento implicito dell’area geografica d’intervento, purché sussista un nesso funzionale fra l’uso della forza nel caso concreto e la competenza regionale (che, ricordiamo, nel caso della NATO sarebbe solo l’Atlantico settentrionale).
Prima dell’intervento NATO in Kossovo, il Consiglio di sicurezza era intervenuto con due risoluzioni che invitavano al dialogo e alla cessazione della violenza. Nulla però era stato concluso. Dopo l’ennesimo rifiuto di Milosevic di accettare i termini proposti dalla Conferenza di pace di Rambouillet, la NATO (nello specifico, Italia, Stati Uniti, Belgio, Canada, Regno Unito, Spagna, Paesi Bassi, Portogallo, Germania e Francia) di propria iniziativa scatenò i bombardamenti, che si susseguirono con cadenza quasi giornaliera dal 24 marzo al 10 giugno del 1999.
Ebbene, proprio quel giorno, il 10 giugno, il Consiglio di sicurezza si pronuncia nuovamente, con l’ormai celeberrima (per noi internazionalisti) risoluzione 1244 la quale recita che “il Consiglio di Sicurezza (…) 7) autorizza gli Stati membri e le organizzazioni internazionali competenti a stabilire la presenza internazionale di sicurezza in Kosovo”. Questa presenza è la meglio nota K-FORCE.
Con questa risoluzione inoltre si istituisce l’amministrazione provvisoria, anche civile, dell’UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo), che ancora è in Kossovo (come potete vedere cliccando sul link della ris.1244). Essì, cose strane succedono in quella regione… uno Stato “indipendente” ma ancora sotto amministrazione di un’organizzazione internazionale… vabbé, tralasciamo per il momento.
Ora, molti hanno provato a vedere in questa risoluzione post-bombardamenti una specie di “condono” della violazione che la NATO aveva fatto della Carta ONU intervenendo senza l’autorizzazione del Consiglio di sicurezza. Tuttavia non è così.
Il testo della risoluzione non fa alcun accenno all’uso della forza da parte della NATO e non lo legittima in alcun modo. Autorizza solo (come vi ho evidenziato in grassetto) a stabilire una presenza internazionale (quindi a istituire qualcosa che ancora non c’era, non a mantenere una presenza pre-esistente). Inoltre, se il Consiglio di sicurezza ha trovato un’unanimità su questa risoluzione è essenzialmente per un motivo: se la Russia non avesse votato a favore, sarebbe stata estromessa dai giochi. In questo modo, invece, attraverso la presenza ONU, ha potuto mantenere un piede a Pristina (capitale del Kossovo). Ciò è confermato dal fatto che, sebbene fosse previsto che la missione dell’Unione europea in Kossovo – EULEX - (ebbene sì, in quello Stato ci stanno più organizzazioni internazionali che cittadini!) assumesse alcune competenze dell’UNMIK, ciò non è avvenuto, proprio per il veto russo.Quindi, le motivazioni della risoluzione non sono affatto la legittimazione dell’intervento NATO.
Nel 1999 la Serbia aveva fatto ricorso contro quest’intervento davanti alla Corte internazionale di giustizia, la quale non si era pronunciata solo per un “problema procedurale”: ancora non era chiaro infatti se la Serbia succedeva o meno in tutti i suoi obblighi come Stato alla precedente Federazione di Jugoslavia. E siccome alla Corte si può rivolgere solo uno Stato che ne ha accettato la giurisdizione e altri piccoli cavilli, non era ancora certo che la Serbia lo avesse fatto. Quindi la Corte evitò di pronunciarsi sulla sostanza, ma si sbilanciò dichiarandosi molto preoccupata da tutta la faccenda.
Nel tentativo di legittimare questo intervento e, forse ancor di più, in ottica futura qualora l’eventualità si fosse ripresentata, si è iniziato a parlare insistentemente di intervento umanitario. Tuttavia, ancora non vi è una norma di diritto formata che affermi la legittimità dell’intervento umanitario.
Pillola di diritto internazionale: le principali fonti del diritto internazionale sono il diritto consuetudinario e quello convenzionale (i Trattati). Visto che in nessun trattato viene legittimato l’intervento umanitario, bisogna guardare al diritto consuetudinario. Questo è un diritto non scritto che si compone, però, di due elementi:
1) opinio juris ac necessitatis (convinzione da parte degli Stati che quel comportamento sia giuridicamente legittimo, oltre che necessario);
2) diuturnitas (cioè ripetizione di quel comportamento nel tempo. Se è un comportamento ampiamente condiviso, il tempo necessario a costituire la norma è inferiore. Altrimenti, è richiesto un lungo arco di tempo perché essa si formi).
Ora, nel caso dell’intervento umanitario, siamo carenti su entrambi i fronti: la sua legittimità non è ampiamente condivisa dagli Stati, anzi ci sono molti contrasti; i comportamenti sono sporadici, in quanto verificatisi solo quando l’occasione lo ha richiesto. Per il momento è così, nel futuro si vedrà.
Anche l’intervento in Afghanistan, del 2001, ripropone la stessa problematica. Allora diversi Stati parteciparono alla missione Enduring Freedom, che USA e Regno Unito avviarono nell’ottobre di quell’anno in risposta alla drammatica vicenda delle Torri Gemelle. In vari documenti ho letto che la legittimazione dell’intervento, cui prese parte l’Italia, derivasse da tre risoluzioni del Consiglio di sicurezza, le n. 1368, 1373 e 1386 del 2001.
In realtà, le prime due sono precedenti all’inizio dell’operazione e non parlano assolutamente di uso della forza armata; la 1386 invece è quella che istituisce la missione ISAF (International Security Assistance Force - sotto comando NATO), ma è del 20 dicembre 2001 (quindi, come nel caso kossovaro di cui sopra, successivo all’attacco).
In questo caso, alla ricerca della legittimazione, si è parlato di “legittima difesa preventiva”. Ancora meno norma di diritto internazionale del precedentemente citato intervento umanitario.
Stessa cosa per l’intervento in Iraq, in cui USA e Regno Unito cercarono in ogni modo di ottenere una risoluzione che autorizzasse l’intervento armato. Ma i rapporti sulle armi chimiche che Colin Powell aveva mostrato in sede ONU non avevano convinto, e in più ci si mise la Francia che annunciò che avrebbe posto il veto a un intervento sul suolo iracheno. D’altronde, veto a parte, il Consiglio di sicurezza (che si compone di 15 membri, di cui 5 fissi che hanno il potere di veto e 10 a rotazione) non era proprio d’accordo: solo 4 Stati (USA, Regno Unito, Spagna e Bulgaria) su 15 erano intenzionati ad approvare la risoluzione (Francia, Germania, Cina, Pakistan e Siria sembravano contrari, mentre Messico, Cile, Camerun, Angola, Guinea e Russia avevano posizioni più sfumate).
Solo dopo la caduta di Ṣaddam, il Consiglio di Sicurezza dell'ONU ha unanimemente riconosciuto USA e Regno Unito quali potenze occupanti attraverso la risoluzione 1483 del 22 maggio 2003 (essere potenze occupanti significa che siamo stati in presenza di un conflitto armato interstatale, cui vanno applicate le Convenzioni di Ginevra del 1949. Quindi c’è stato un conflitto armato, non un attacco in legittima difesa). Anche qui il testo non contiene nessun riferimento a una legittimazione dell’intervento armato; semplicemente prende atto dello stato di fatto e invita i membri ONU a contribuire alla stabilizzazione della situazione irachena e a favorire l'autogoverno iracheno.
Un po’ diverso per la Libia, dove le no fly zone sono state istituite su mandato del Consiglio di sicurezza, con la risoluzione 1973 del marzo 2011, in cui Cina e Russia non hanno posto il veto, ma si sono limitate ad astenersi (consentendo quindi l’adozione della risoluzione). In questo modo il Consiglio ha autorizzato l’uso della forza armata per proteggere i civili e in ogni caso ha espressamente vietato che ci fosse un’occupazione del territorio libico da parte di Stati stranieri (per intenderci, un secondo Iraq).
In Mali, la risoluzione 2071 del 2012 ha visto invece il Consiglio di sicurezza ammettere la possibilità dell’uso della forza, e in ogni caso l’intervento francese del gennaio 2013 trovava legittimità dal momento che vi era stata l’apposita richiesta da parte del governo del Mali (come ora la Siria con la Russia).
Da tutto quello che vi ho detto quindi si desume che alcuni Stati stanno cercando di costruire la diuturnitas, per cercare di dare continuità a un determinato comportamento e creare in futuro una norma consuetudinaria. Ma per ora non esiste! I cardini della legittimità rimangono quelli che vi ho illustrato nell’articolo precedente: o autorizzazione del Consiglio di sicurezza o consenso dello Stato sul cui territorio si interviene o legittima difesa. Punto.
Tornando ai nostri giorni, su vi accennavo che gli ultimi movimenti sembrano far ipotizzare che la NATO stia perlomeno pensando a un intervento. Forse poi non lo farà eh! Ma ci sta pensando. Mi riferisco alle accuse, che ancora non ho avuto modo di capire se hanno un fondamento di verità o meno, fatte alla Russia di aver sconfinato nello spazio aereo turco senza l’autorizzazione di Ankara. La Turchia è notoriamente uno Stato NATO. Se le accuse fossero vere, la Russia avrebbe commesso una violazione. Certo, definirlo un attacco armato sarebbe eccessivo, ma il concetto è ampiamente interpretabile e potrebbe servire da “scusa” per la NATO per applicare l’articolo 5 di cui vi ho parlato su, intendendo la violazione dei cieli turchi come un attacco armato e quindi legittimando una reazione NATO in funzione di legittima difesa collettiva (e in quel caso non ci sarebbe bisogno dell’autorizzazione del Consiglio di sicurezza).
Infatti, l’art. 51 della carta ONU stabilisce che “nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. Le misure prese da Membri nell’esercizio di questo diritto di autotutela sono immediatamente portate a conoscenza del Consiglio di Sicurezza e non pregiudicano in alcun modo il potere e il compito spettanti, secondo il presente Statuto, al Consiglio di Sicurezza, di intraprendere in qualsiasi momento quell’azione che esso ritenga necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. ”
Perciò, al di fuori della legittima difesa e del consenso dello Stato (che sono cause di giustificazione di un illecito internazionale, come vi ho spiegato nel precedente articolo), o c’è l’autorizzazione del Consiglio di sicurezza o c’è violazione del divieto imperativo di uso della forza.
E non parlo di aggressione per un ben preciso motivo, anche se su molti quotidiani ho letto dichiarazioni americane per cui l’intervento russo in Siria sarebbe un’aggressione.
Allora – e con questo punto concludo per oggi - ci sono due parole che mettono proprio paura agli Stati, tutti gli Stati. Queste due parole sono “genocidio” e “aggressione”. Se lo accusate di una di queste due cose, uno Stato potrebbe avere un mancamento seduta stante (se ci prendiamo la licenza di personificarlo)!
Tra le due, la parola più offensiva per uno Stato però rimane “aggressione”. Tant’è che, mentre per il genocidio almeno siamo riusciti ad avere una definizione (contenuta in una Convenzione del 1948), la definizione di “aggressione” per gli Stati continua ad essere una cosa brutta brutta. Bruttissima.
Hanno provato ogni tanto a definirla, per esempio con una risoluzione (la 3314) del 1974: “l’uso della forza armata da parte di uno Stato contro la sovranità, l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di un altro Stato o in ogni altra maniera contraria alla Carta delle Nazioni Unite” cui poi però si aggiunge un bell’elenco (art.3) di atti che configurano l’aggressione. Si direbbe “è fatta!”, e invece no… All’interno di questa risoluzione infatti poi si stabilisce che (art.4) il Consiglio di sicurezza può decidere che un atto che rientra in questo elenco non è definibile aggressione perché bisogna tenere conto delle circostanze e della situazione concreta; e allo stesso tempo, sempre il Consiglio di sicurezza, può stabilire che un atto che non sta in quell’elenco è da considerarsi aggressione. Perciò, siamo punto e a capo, tutto e il contrario di tutto.
Il tentativo successivo lo abbiamo con lo Statuto di Roma, quello che istituisce la Corte penale internazionale. Ovviamente, tra tutti i crimini per cui la Corte è competente l’aggressione è l’unico (guarda tu!)che al momento dell’adozione dello Statuto non viene definito. L’art.5 comma 2 di quello Statuto infatti recitava (prima della modifica):
“La Corte eserciterà la propria giurisdizione sul crimine di aggressione successivamente all'adozione, in conformità agli articoli 121 e 123, di una disposizione che definisca tale crimine e stabilisca le condizioni alle quali la Corte potrà esercitare la giurisdizione su di esso.”
121 e 123 si riferiscono alla Conferenza di revisione dello Statuto, che però non poteva avere luogo prima di sette anni. Alla fine, così, arriviamo a Kampala, 2010: conferenza di revisione che introduce l’art. 8 bis allo Statuto della Corte. Articolo che conterrebbe la definizione definitiva di aggressione. E invece: paro paro riporta quanto detto nella risoluzione 3314 del 1974. Non si è risolto molto.
D’altronde, lo Statuto della Corte vale solo per gli Stati Parti, e né USA né Russia, per fare alcuni esempi, ne fanno parte. Quindi per loro vale solo e comunque la risoluzione 3314. Anche se, come abbiamo visto, nella sostanza non cambia molto.
Per concludere, prendete in considerazione che neppure quando l’Iraq invase il Kuwait nel 1990 il Consiglio di sicurezza riuscì a parlare di aggressione. Pur di evitare questa terribile parola il Consiglio si è sempre limitato a definire le situazioni limite come “minacce alla pace e alla sicurezza internazionale”. Ho detto tutto.