ALLA RICERCA DELLA COSTITUZIONE PERFETTA (o Come solo la Governabilità di un Paese può salvarci dalla dittatura)

December 3, 2016

 

Federalismo v. Regionalismo

In passato, in Italia si è stati chiamati alle urne per un referendum detto “sul federalismo”: ricordo la campagna molto bene, tutto – nel caso del NO –fu incentrato sulla questione federale, quando in realtà in campo vi erano anche il premierato (quindi il rafforzamento dei poteri del governo) e anche qui la riduzione dei parlamentari, ecc. ecc. Sto parlando del referendum che si è tenuto il 25-26 giugno 2006 e si è concluso con la vittoria del NO per il 61,29% dei voti.

Allo stesso tempo, troppo spesso ci si scorda che la riforma costituzionale del 2001 (approvata anch’essa con referendum il 7 ottobre 2001, con il 64,20% di sì, referendum al quale però parteciparono 10.000.000 di italiani in meno rispetto a quello del 2006) ha “inquinato” il regionalismo italiano, rendendolo qualcosa di a dir poco strano. Come sempre, ci dobbiamo distinguere.

Ora, parlare di federalismo non ha senso, se non si sa neppure cos’è (a differenza di quello che ci vogliono far credere i politici, tutti quanti eh!).

Dunque, la prima cosa da notare e annotare è che il federalismo è qualcosa che in linea di massima pre-esiste e la Costituzione del relativo Paese ne prende semplicemente atto; soprattutto il federalismo “si sente”, non lo si introduce semplicemente inserendo l’aggettivo “federale” in un testo costituzionale. E qui entra in gioco l’aspetto storico-sociologico di cui vi parlavo all’inizio.

Prendiamo ad esempio i due Stati federali per antonomasia: Stati Uniti d’America e Germania. Ok, ora fate con me un piccolo salto nel passato: come sono nati questi Stati?

Negli Stati Uniti abbiamo prima le 13 colonie che decidono di affrancarsi dalla madrepatria inglese e diventano indipendenti. Questo significa che la Virginia, la Carolina, il Massachusetts e compagnia bella erano innanzitutto degli Stati indipendenti, che funzionavano tranquillamente per cavoli loro, ma che hanno pensato che l’unione fa la forza e hanno deciso di mettersi insieme. Per cui hanno rinunciato ad alcune competenze che erano originariamente loro e hanno deciso di attribuirle a un’altra entità che è lo Stato federale (quello il cui capo siede alla Casa Bianca, per intenderci). Gli Stati membri, quindi California, Florida, Georgia e via dicendo, prendono invece il nome di Stati federati.

In Germania, ricorderete i Discorsi alla Nazione tedesca di Fichte, quando in seguito alla sconfitta della Prussia per opera dell’armata di Napoleone, il filosofo esorta la «nazione tedesca» alla rigenerazione degli spiriti e alla rinascita nazionale della Germania oppressa e divisa. Il Sacro Impero Germanico (che sarebbe, sostanzialmente il I Reich) aveva fino ad allora racchiuso tante piccole e grandi entità (che potremmo comunque definire Stati per via della loro identità piuttosto pronunciata), pensate all’attuale Baden - Württemberg che racchiude l’ex Prussia (Baden) e il Württemberg (che da ducato divenne regno proprio in seguito al matrimonio della figlia del duca con Girolamo Bonaparte, fratello di Napoleone), il Brandeburgo, la Sassonia (no, voglio dire, io avevo la Sassonia già nel libro delle elementari.. i Sassoni.. pensateci!), e altri ancora. Dove voglio arrivare?

Questi Lander sorgono su territori che hanno acquisito una loro identità perlomeno da un millennio, quale più quale meno. E oltre ad averla acquisita, questa identità l’hanno mantenuta e consolidata nel corso del tempo. Vi risulta che si possa dire una tal cosa dei calabresi? O dei pugliesi? Forse un’eccezione in Italia la fanno i romani, i napoletani, i siciliani, forse anche i veneti, che hanno una spiccata connotazione identitaria. Per identità, non intendo avere una lingua o un dialetto loro, avere delle tradizioni legate alla terra (che queste a noi calabresi non mancano affatto!), bensì avere un’identità di popolo e di stato, di entità che si sa potenzialmente autogovernare e autodeterminare. L’imperatore del Sacro Romano Impero Germanico doveva mettere d’accordo gli Elettori dei diversi regni, ducati, ecc. che componevano l’impero. Da noi era l’esatto contrario: fino all’Ottocento, tutte le regioni del sud erano sotto i Borboni francesi, il Lombardo-Veneto così come il Gran Ducato di Toscana sotto gli austriaci, l’Italia centrale sotto il Papato e poi Piemonte e dintorni assieme alla Sardegna sotto i Savoia (che non è che fossero proprio italiani…). In sostanza, non ci autodeterminavano ma venivamo determinati da altri. E l’unificazione (leggasi, il conferimento dei poteri allo Stato centrale) non è avvenuta perché le entità preesistenti hanno deciso di affidare determinati poteri ai Savoia, ma perché vi è stata di fatto una vera e propria annessione. Garibaldi è venuto e ci ha portati tutti sotto la corona di Vittorio Emanuele II.

Ovviamente, sto facendo una ricostruzione frettolosa e grossolana ma è il concetto che mi interessa: non c’erano entità preesistenti che hanno deciso di mettersi insieme (leggasi, federarsi), bensì tanti pezzetti di territorio con relativa popolazione che sono stati raggruppati e messi sotto una corona.

Tradotto: per potersi parlare di federalismo, innanzitutto, è necessario che ci sia una federazione di Stati federati che cedono competenze allo Stato federale perché le eserciti in maniera uniforme. Potete anche pensare alla Svizzera e ai suoi Cantoni che hanno deciso di confederarsi e creare, appunto, la Confederazione elvetica.  Ma anche la Russia è una federazione, se ci riflettete su. Lo stesso vale per l’Austria, nata dall’aggregazione dei nove precedenti Krönlander.

Ora, non è che dove non c’è il federalismo c’è automaticamente il regionalismo. Queste sono solo due delle forme amministrative che uno Stato può assumere. Ci sono stati che sono assolutamente unitari e non hanno diramazioni locali che non siano ovviamente i comuni o le municipalità.

L’Italia ad esempio non ha avuto da subito il regionalismo di fatto. Quando la Repubblica nasce, nel 1946, lo Statuto della Sicilia era già stato approvato (sì, ancor prima della Costituzione italiana!); nel 1948 vengono istituite la Sardegna (per le spinte indipendentiste come quelle siciliane), la Valle d’Aosta (a tutela della minoranza francese), il Trentino Alto Adige (a tutela della minoranza tedesca). Nel 1963 viene approvato lo Statuto del Friuli Venezia Giulia (considerate la questione triestina, in tutto ciò! Dal 1947 Trieste era contesa tra Italia e Jugoslavia; con gli accordi di Londra del 1954 il Territorio libero di Trieste fu diviso in zona A e zona B attribuite rispettivamente ai due Stati e formalizzati solo con gli accordi di Osimo del 1975). Queste cinque regioni sono le c.d. Regioni a statuto speciale. Tutte le altre che oggi conosciamo sono nate di fatto solo nel 1970, sebbene fossero previste in Costituzione da sempre. Quindi nate ben ventidue anni dopo l’approvazione della nostra Costituzione (1948). Tutto questo per dire che, tendenzialmente, il regionalismo è un fenomeno calato dall’alto: le Regioni sono CREATE dallo Stato. Mentre nel caso del federalismo sono gli Stati federati a creare lo Stato centrale (ossia federale).

Questo significa che quando si è nel regionalismo E’ LO STATO A DECIDERE COSA E QUANTO DARE ALLE REGIONI IN TERMINI DI COMPETENZE, ovviamente sulla base degli statuti regionali e delle intese intercorse. Ne consegue, dal momento che noi non siamo uno Stato federale, che non c’è nulla di assurdo se alcune competenze vengono tolte alle Regioni o vengono riformulate.

 

 

A questo punto annotiamo alcuni aspetti:

  1. in genere nel regionalismo la seconda Camera non esiste o, se proprio esiste, ha competenze molto molto diverse dalla prima. Ovviamente, l’Italia doveva distinguersi e quindi fa eccezione! J Nel federalismo invece la seconda Camera c’è sempre e rappresenta gli Stati membri.

  2. nel federalismo i singoli Stati federati partecipano alla revisione costituzionale, vale a dire che la California partecipa alla revisione della Costituzione degli Stati Uniti. Le regioni, invece, non partecipano a tale meccanismo, al massimo le si consulta per pareri e opinioni, ma senza nessun vincolo.

  3. nel federalismo le Costituzioni dei singoli Stati stabiliscono le loro rispettive competenze; quel che rimane è affidato allo Stato centrale. Ne consegue che in genere le Costituzioni federali non sono molto dettagliate (la Costituzione degli Stati Uniti è fatta da 7 articoli!!!! Più 27 emendamenti), tendenzialmente anzi si definiscono incomplete perché tendono a non disciplinare in origine cose quali i diritti degli individui giacché il rapporto autorità-cittadino è disciplinato dalle Costituzioni degli Stati federati.

E’ per esempio questa l’ottica del diritto all’aborto o meno, tornato alla ribalta della cronaca con l’elezione di Trump. Il diritto all’aborto non esiste nella Costituzione degli Stati Uniti, ma tramite un’interpretazione data dalla Corte Suprema circa il diritto alla vita si è ritenuto costituzionalmente legittimo consentire a ciascuno Stato federato ammettere o meno al proprio interno l’aborto.

Nel regionalismo, mantenendo l’esempio dell’aborto: la Costituzione italiana non lo ammette esplicitamente ma per interpretazione data dalla Corte costituzionale l’aborto è ammesso. Ora, dopo che una legge statale lo prevede su territorio nazionale, non è che le singole regioni possono fare una legge regionale che lo vieti al proprio interno: la Calabria non ha in questo senso il potere della California. La Calabria deve adeguarsi alla decisione dello Stato centrale, la California può fare invece quel che crede. Non so se sono stata chiarissima, ma spero di sì!

 

Tuttavia, per onestà intellettuale, quello che vi ho descritto è il federalismo per antonomasia, altrimenti detto “federalismo per aggregazione” (cioè Stati che si aggregano in un’unica entità).

La storia del mondo però ha conosciuto, sebbene in pochissimi casi, anche il c.d. “federalismo dissociativo”, cioè un’entità unitaria che si dissocia in più entità “locali”. È ad esempio il caso del Belgio, ed è sostanzialmente quello che si sta tentando di fare in Italia, seppur in maniera un po’ impacciata. Questo procedimento inverso rispetto a quello che è il “federalismo naturale” implica che la Costituzione dello Stato centrale che si “disgrega” sarà più dettagliata di quella che è invece la Costituzione di uno Stato centrale nato da aggregazione, perché un conto è mettere in un contenitore (leggasi Costituzione) i resti di quello che i singoli Stati che si aggregano non vogliono avere e vogliono delegare. Un altro conto è prendere un contenitore pieno (vedi Costituzione italiana) e levare della roba: sarà “psicologicamente” più complesso. A volte sarebbe utile applicare la psicologia agli Stati e non confinarla al singolo individuo, perché poi si finisce per sorprendersi per i comportamenti “schizofrenici” di alcuni Stati senza rendersi conto che i singoli Stati sono una somma di individui e questa somma di individui è una massa pensante. Se non li si “psicanalizza” poi è normale rimanere spiazzati dalla vittoria di Trump!

 

 

Ora, i mutamenti non sono avvenuti o non stanno avvenendo solo in Italia. Il fatto che uno Stato sia nato in un modo, non implica che debba rimanerci a vita. È fondamentale che lo Stato senta se stesso per capire dove sta andando o vuole andare la propria società e quindi trovare l’assetto migliore per la propria sopravvivenza. Così, abbiamo detto che il Belgio adesso è federale (per dissociazione), ma lo è dagli anni ’90: fino ad allora era regionale.

Il Regno Unito… voi avete idea di come sia organizzato? I famosi Yorkshire, Devonshire, la Cornovaglia, che sono? Fino agli anni ’90 erano sostanzialmente entità geografiche; esisteva qualcosa di amministrativo, sì, ma nulla di sostanziale. Il Regno Unito aveva come entità politico-amministrative solo i quattro “regni” che lo compongono: Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del nord. Ma all’interno dell’Inghilterra, ad esempio, non c’era né federalismo né regionalismo. Esattamente come in Francia. Secondo voi Normandia, Linguadoca, Provenza & Co. hanno gli stessi poteri (legislativi) che ha adesso la Calabria? (mi impunto sulla Calabria solo perché è la mia regione, così nessuno mi può contestare discriminazioni o robe simili.. J). La risposta è ASSOLUTAMENTE NOOOOOO!

Negli anni ’90 nel Regno Unito si avviò una specie di regionalismo, che però lì prende il nome di “deregulation” (deregolamentazione), ossia una tendenza a non regolare eccessivamente a livello di governo centrale determinate materie di modo che su queste fossero le istituzioni locali, più a contatto con le esigenze del cittadino, a stabilire regole più adatte. Ricordate che in Italia c’era un periodo, circa quindici anni fa, in cui “deregulation” sembrava la parola chiave del momento? Quella più di moda?

 

Ecco…Fu in quel periodo che venne fuori la riforma del Titolo V che partorì il caos in cui ora ci ritroviamo, nel tentativo di depotenziare la proposta federale della Lega Nord e quindi indebolirla a livello politico. Insomma, si giocò d’anticipo e, nella fretta, si fece un bel pasticcio. Che se non domani, comunque in futuro andrà sistemato.

Ricordiamo che l’Italia nasce come Stato centralizzato che segue il modello francese di imprinting napoleonico. Era così perlomeno fino al 2001. Poi si è fatto uno “sforzo” di federalizzazione dissociativa con la riforma del titolo V. Riforma che però non ha dato gli effetti voluti per due ragioni:

 

1. La prima di natura organizzativa, ossia l’art.117 che prevedeva l’elenco delle competenze statali esclusive, di quelle concorrenti e di quelle regionali era un guazzabuglio, un po’ per incapacità dei redattori a esser chiari ma soprattutto – siamo onesti! - per la difficoltà oggettiva di smembrare materie complesse. Prendiamo ad esempio l’istruzione: difficile, allo stato attuale, che possa essere una competenza solo statale. Le regioni, i comuni, gli stessi istituiti non dovrebbero avere alcuna voce in capitolo? Allo stesso tempo, è possibile definirla solo una competenza locale? Che fine farebbe il diritto a un’istruzione uniforme su territorio nazionale? Di conseguenza, una materia come l’istruzione finì per essere vivisezionata, per cui per dettare i principi guida era competente lo Stato mentre per le norme di dettaglio si guardava alle regioni, e via dicendo. E qui l’ho molto semplificata. Tuttavia, avendola semplificata non posso aver reso la confusione di fatto che si è ingenerata dopo la riforma, ma una confusione inevitabile ogni qualvolta si adotti un cambiamento.

È un po’ come quando facciamo un trasloco e gli spazi e i mobili che ci offre la nuova casa sono in metratura e volume tali e quali a quelli della casa precedente, ma la disposizione è diversa. Prima di riassettarci definitivamente nella nuova sistemazione passa molto tempo. Così avviene anche nel caso di riforme, legislative e a maggior ragione costituzionali. Per cui, è da un lato normale che il conflitto di attribuzione (chi deve fare cosa tra Stato e Regione) davanti alla Corte costituzionale sia cresciuto dopo il 2001; mi sarei preoccupata del contrario. Dall’altro lato, certo è che una redazione più chiara (che non significa necessariamente più breve) dell’art. 117 avrebbe potuto contribuire a rendere il passaggio meno tormentato;

 

2. La seconda ragione è di natura psicologica: passare da un regionalismo puro, seppur in parte mitigato dalla legge costituzionale 1 del 1999 (quella che ha sostanzialmente introdotto l’elezione diretta dei presidenti di regione, i c.d. governatori), a un federalismo in embrione non è cosa semplice per chi – tra gli amministratori – deve metterla in atto, perché è innanzitutto una questione di approccio. Con il federalismo, vuoi o non vuoi, l’ente locale (che sia Stato federato o regione) si responsabilizza verso due fronti: il primo è il fronte del rapporto con il cittadino, ossia divenendo competente per determinate materie non dovrebbe poter più scaricare la colpa dei ritardi e delle inefficienze sullo Stato centrale bensì rispondere “in prima persona”; il secondo fronte è quello del rapporto con lo Stato, giacché un federalismo di tipo dissociativo implica che lo Stato centrale si sia privato di competenze SUE delegandole alle regioni, quindi le regioni devono far le brave ed essere capaci di esercitare tali competenze. Infatti, già nella Costituzione esistente abbiamo il potere sostitutivo (e ci si sta scandalizzando tanto per la CLAUSOLA DI SUPREMAZIA, inserita nella riforma…) dello Stato quando la Regione risulta inadempiente... e anche qui fiumi di giurisprudenza e dottrina a capire quando e come, di preciso, lo Stato deve intervenire per non essere tacciato di tentativi di usurpazione da parte della Regione.

 

Il riordino delle competenze è necessario e probabilmente, anche qualora vincesse il Sì, si dovrà intervenire anche in futuro, perché trovare il giusto equilibrio in questa questione delicata sarà possibile solo attraverso l’esperienza vissuta effettivamente. Le elucubrazioni mentali lasciano il tempo che trovano, purtroppo poco c’è da prevedere su questo punto.

 

A volte il federalismo può essere una risposta ma altre volte può essere un problema. Prendiamo ad es. il Belgio: quando si decise di farlo diventare un Paese federale, la motivazione principale era che esso si divideva in maniera significativa in due parti, molto diverse tra loro, a nord le Fiandre (la componente fiamminga che parla olandese e costituisce poco più del 50% della popolazione belga), a sud la Vallonia (che invece parla francese). Due regioni culturalmente molto diverse e che per poter convivere nella propria diversità senza conflitti hanno il bisogno “psicologico” di autodisciplinarsi e autotutelarsi. In questo il federalismo è stato una buona risposta. Tuttavia vi è da notare che la composizione federale belga vede un’altra entità: il distretto di Bruxelles, dove vi è il bilinguismo e quindi si parla sia francese che olandese. Quando poco sopra dicevo che a volte può essere un problema, intendevo che il federalismo implica che possa esserci un rallentamento decisionale quando non vi è chiarezza sul riparto di competenze o quando la competenza è concorrente. Ad es. la sicurezza… non so se ricordate come il mondo si sorprese di fronte all’apparente inefficienza della polizia di Bruxelles quando vi fu la caccia all’uomo ai terroristi che avevano compiuto le stragi di Parigi a novembre 2015. Ma una parte di colpa di quel rallentamento fu dovuto alla frammentazione… chi decide cosa? L’ente federato di Bruxelles o i servizi di intelligence/polizia nazionale, e via dicendo?

 

C’è però da evidenziare un aspetto, ossia che la tendenza al decentramento delle competenze all’interno degli Stati europei è stata fortemente influenzata anche dalla nascita dell’Unione europea con il Trattato di Maastricht. Difatti, uno dei principi fondamentali su cui si basa l’Unione è il principio di sussidiarietà, ossia la convinzione e il conseguente obbligo che ad occuparsi delle questioni debba essere l’ente più vicino al cittadino e, solo nel caso in cui questo ente non possa farvi fronte, la responsabilità di risolvere la questione passi all’ente immediatamente superiore. Conferma dell’importanza degli enti locali nel quadro europeo è l’esistenza del Comitato delle Regioni, che ha sede a Bruxelles, esattamente come il Parlamento e la Commissione europea. Questo, sia chiaro, non è un inciso volto a dare “colpe” all’Europa; è semplicemente un dato di realtà di cui bisogna comunque tener conto.

 

Perché vi ho fatto tutto questo “pippone” sociologico più che, apparentemente, giuridico? Per il semplice faccio che quando si fa diritto comparato, e in questo caso si tratta di diritto pubblico comparato, tra i metodi di cui bisogna far uso (oltre a quello giurisprudenziale e del diritto scritto) vi sono:

- il metodo STORICO (ancora più utile quando da un sistema di common law, come quello anglosassone, si parte per fare paragoni con sistemi di civil law, quale quello della nostra Europa continentale);

- il metodo c.d. LAW IN ACTION (cioè, il diritto applicato alla realtà e gli effetti che esso produce; non bisogna guardare solo al “law in the books” che a volte è fatto di parole bellissime ma inefficaci!);

- il metodo sistemologico (o sistematico): ossia, tutte le circostanze e le variabili, di qualunque natura siano, vanno considerate nell’esame di un ordinamento giuridico, perché come vi ho già detto in passato: ubi societas ibi ius! È la società che determina il proprio ordinamento giuridico.

Lo ripeterò fino allo sfinimento, non solo perché è il parametro più utile a comprendere il mondo che ci circonda, ma soprattutto perché questo ci rende tutti responsabili: se la società fa il diritto e noi siamo la società, automaticamente siamo noi per proprietà traslativa a fare il diritto. Ogni volta che pensiamo o diciamo che la politica non ci interessa, che non è affar nostro, stiamo rinunciando a contribuire alla formazione delle norme giuridiche cui saremo comunque obbligati.

 

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